Projekt UC135 uderzy w prywatne akademiki i PRS? - Hor1zon
Rynek najmu krótkoterminowego w Polsce od dawna wymaga uporządkowania. Rządowy projekt nowelizacji ustawy o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych, oznaczony jako UC135, ma być odpowiedzią na ten problem. Jednakże, w obecnym kształcie może wywołać skutki polityczne, społeczne i gospodarcze wykraczające daleko poza deklarowany cel regulacji. Przepisy projektowane z myślą o platformach internetowych, apartamentach na doby i turystycznym wynajmie lokali na krótki okres mogą bowiem niezamierzenie objąć także prywatne akademiki, PRS-y, czyli obiekty najmu instytucjonalnego, wybrane obiekty zakwaterowania pracowniczego oraz inne formy profesjonalnie zarządzanego zakwaterowania. Kluczowe znaczenie mają tu szczegóły, czyli projektowana definicja usługi hotelarskiej oraz wpisany w nią limit 30 dni.
Projekt UC135, przygotowany przez Ministerstwo Sportu i Turystyki, nie jest jedynie techniczną korektą ustawy hotelarskiej. To regulacja, która może na nowo wyznaczyć granice między najmem krótkoterminowym, usługą hotelarską a długoterminowym zakwaterowaniem. Od precyzji tych definicji zależeć będzie nie tylko sytuacja właścicieli apartamentów na doby, lecz także możliwość dalszego rozwoju prywatnych akademików, PRS-ów i innych form zamieszkania zbiorowego. Dlatego na projekt warto spojrzeć nie przez pryzmat prostego hasła o „uregulowaniu najmu krótkoterminowego”, ale przez konkretne przepisy, które - przy braku doprecyzowania - mogą wywołać skutki znacznie szersze niż pierwotnie zakładano.
Z daleka
Na pierwszy rzut oka projekt nowelizacji ustawy o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych odpowiada na coraz bardziej realny problem. Najem krótkoterminowy w największych miastach stał się zjawiskiem masowym. Część lokali, które mogłyby służyć mieszkaniu, funkcjonuje jak rozproszona infrastruktura turystyczna i… nie tylko turystyczna. Samorządy, mieszkańcy wspólnot i branża hotelarska od dawna wskazują, że taki rynek powinien być bardziej przejrzysty, ewidencjonowany i objęty jasno określonymi standardami bezpieczeństwa.
Tyle że w przypadku tworzenia nowych przepisów zwykła intencja zdecydowanie nie wystarcza, aby mówić o pozbawianych luk i wad przepisach. O realnych skutkach i efektach proponowanych zmian w prawie decydują definicje, odesłania i przepisy przejściowe. I tu zaczyna się problem. Projektowana regulacja nie dotyczy wyłącznie klasycznych „mieszkań na doby”. Wchodzi w ustawę o usługach hotelarskich, czyli w obszar, z którego w praktyce korzystają również inwestycje lub obiekty, które z najmem krótkoterminowym nie są wcale związane.
Dotyczy to zwłaszcza obiektów, które formalnie albo planistycznie bywają lokowane w funkcji hotelowej, ale społecznie pełnią zupełnie inną rolę. Mowa o prywatnych akademikach, budynki typu PRS czy obiektach, które w całości są przeznaczone pod świadczenie profesjonalnych usług zakwaterowania i – co ważne – nie są konkurencją dla hoteli oraz lokali przeznaczonych pod krótki najem. Są za to odpowiedzią na wyzwania związane z niedoborem mieszkań, mobilnością studentów i pracowników oraz rosnącymi kosztami wejścia na rynek mieszkaniowy.
Z bliska
Najważniejszy niuans projektowanej regulacji dotyczy definicji usługi hotelarskiej. Projekt zakłada bowiem, że usługa hotelarska ma mieć charakter krótkotrwały i obejmować pobyt nie dłuższy niż 30 dni. Takie rozwiązanie może być zrozumiałe, jeśli patrzymy wyłącznie na apartamenty wynajmowane turystom na doby. Zaczyna jednak budzić poważne wątpliwości, gdy zestawimy je z funkcjonowaniem obiektów zamieszkania zbiorowego, takich jak prywatne akademiki, PRS-y czy profesjonalne obiekty zakwaterowania pracowniczego.
Prywatny akademik albo PRS nie działa przecież w formule pobytu jednodniowego czy weekendowego. Student, młody pracownik, osoba relokująca się z innego miasta albo cudzoziemiec przyjeżdżający do Polski potrzebują stabilnego zakwaterowania na miesiące, a niekiedy na dłużej. Taki model nie powinien więc zostać przypadkowo wypchnięty poza dopuszczalne ramy prawne wyłącznie dlatego, że projektowana definicja usługi hotelarskiej została skonstruowana zbyt wąsko i nie przewiduje wyraźnego wyjątku dla tego rodzaju obiektów.
Ryzyko związane z obecnym kształtem przepisów jest bardzo znaczące. Organy administracji architektoniczno-budowlanej, po wejściu w życie przepisów w obecnym kształcie (!), mogą uznać, że skoro usługi hotelarskie oznaczają pobyt do 30 dni, to obiekt przeznaczony na dłuższe zakwaterowanie nie mieści się w funkcji hotelowej określonej w dokumentach planistycznych. W efekcie pozwolenia na budowę dla prywatnych akademików, PRS-ów czy podobnych inwestycji mogą stać się trudniejsze, a nawet niemożliwe do uzyskania. W praktyce sprowadza się do tego, że obecna definicja usługi hotelarskiej może ograniczyć rozwój sektora średnio- i długoterminowego zakwaterowania, mimo że sektor ten zwiększa podaż profesjonalnie zarządzanych lokali.
To klasyczny przykład regulacji, która ma uporządkować jeden segment rynku, lecz przez brak precyzyjnych wyłączeń może istotnie zmienić zasady funkcjonowania innego – a w skrajnym scenariuszu nawet zahamować jego dalszy rozwój. Najem krótkoterminowy i długoterminowe zakwaterowanie instytucjonalne nie są bowiem zjawiskami tożsamymi. Różnią się modelem biznesowym, profilem użytkowników, funkcją społeczną oraz wpływem na miasta, rynek mieszkaniowy i gospodarkę. Ich legislacyjne zrównanie może doprowadzić do ograniczenia podaży właśnie tam, gdzie państwo powinno tworzyć warunki do jej zwiększania.
Jeszcze bliżej
Osobną historią są perypetie samych prac nad regulacjami dot. najmu krótkoterminowego. Projekt UC135 nie powstaje bowiem w legislacyjnej próżni. Równolegle, a właściwie przed propozycją Ministerstwa Sportu i Turystyki pojawiła się inicjatywa posłów Polski 2050, którzy zaproponowali odrębną ustawę w tym samym obszarze. Ten polityczny dysonans dobrze pokazuje, że spór nie dotyczy już wyłącznie tego, czy regulować apartamenty na doby, ale przede wszystkim jak to zrobić.
Projekt Polski 2050 zakłada bardziej sektorowe podejście – osobne uregulowanie najmu krótkoterminowego jako odpłatnego najmu umeblowanego domu, mieszkania lub ich części na okres nie dłuższy niż 30 dni. Jednocześnie przewiduje coraz większą rolę gmin, wspólnot i spółdzielni mieszkaniowych w reagowaniu na lokalne skutki tego typu działalności.
Według relacji branżowych projekt ten wyraźnie oddzielał najem krótkoterminowy od usług hotelarskich świadczonych na podstawie obecnej ustawy hotelarskiej. Rządowy UC135 idzie inną drogą. Zamiast tworzyć osobną ustawę dla mieszkań turystycznych, próbuje wpisać nowe obowiązki w istniejący system regulacji usług hotelarskich. To rozwiązanie może być wygodniejsze z punktu widzenia administracji i implementacji unijnych wymogów dotyczących gromadzenia danych o krótkoterminowym najmie lokali mieszkalnych. Jednocześnie niesie jednak większe ryzyko rozlania się skutków regulacji poza pierwotny cel, czyli poza rynek apartamentów wynajmowanych turystom na krótki pobyt.
W tym sensie działania Polski 2050 są ważnym punktem odniesienia. Pokazują alternatywną ścieżkę legislacyjną: zamiast redefiniować pojęcia w ustawie hotelarskiej, można było precyzyjnie nazwać i uregulować sam najem krótkoterminowy. Taki model ograniczałby ryzyko, że regulacja przygotowana z myślą o mieszkaniach i lokalach zacznie oddziaływać na prywatne akademiki, PRS-y czy inne formy profesjonalnego zakwaterowania. Problemem UC135 nie jest więc sama ambicja uporządkowania rynku, ale wybór narzędzia, które może okazać się zbyt szerokie.
Polityczne napięcie wokół tych projektów ujawnia jeszcze jedną rzecz – najem krótkoterminowy stał się tematem, w którym krzyżują się interesy mieszkańców, samorządów, branży turystycznej, właścicieli lokali oraz inwestorów tworzących nowe formy zakwaterowania. Dlatego regulacja nie powinna być pisana wyłącznie pod najgłośniejszy problem, czyli apartamenty na doby w centrach miast. Powinna jasno rozdzielać to, co jest turystycznym najmem mieszkania, od tego, co jest długoterminową usługą zakwaterowania w profesjonalnie zarządzanym obiekcie. W przeciwnym razie ustawodawca może powtórzyć błąd typowy dla regulacji tworzonych pod presją polityczną, czyli chcąc szybko odpowiedzieć na realny problem, obejmie nowymi przepisami także te segmenty rynku, które tego problemu nie tworzą.